俞海 王勇 韩孝成
党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央立足坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族永续发展的战略高度，把生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，形成了科学系统的习近平总书记生态文明建设重要战略思想，大力开展了一系列富有根本性、长远性、开创性的生态文明建设重大实践，为破解发展的资源环境瓶颈制约提供了有力武器，为树立“四个自信”提供了强大支撑，为世界可持续发展提供了中国理念、中国方案和中国贡献。
1 习近平总书记生态文明建设重要战略思想开创了治国理政新境界
习近平总书记生态文明建设重要战略思想深刻回答了“为什么建设生态文明、建设怎样的生态文明、如何建设生态文明”等重大理论问题，涵盖了生态文明建设的历史定位、基本理念、本质关系、政治要求、目标指向、实践方法、根本保障等方面，为推进美丽中国建设提供了方向指引、根本遵循和实践动力。
生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。这是站在人类共同利益的视角思考自然生态、经济和人类关系的观点，回答了生态文明建设的历史定位问题。
尊重自然、顺应自然、保护自然。这为建设生态文明指明了必须遵循的总体原则，是我们党执政理念的升华，体现出党对发展规律认识的深化，回答了生态文明建设基本理念问题。
绿水青山就是金山银山。这是对发展思路、发展方向、发展着力点的认识飞跃和重大变革，成为发展观创新的最新成果和显著标志，回答了发展与保护的本质关系。
良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。这是对民生内涵的丰富和发展，回答了生态文明建设的目标指向问题。
生态环境问题是重大政治问题。这强化了各级党委、政府加强生态环境保护的主体责任和政治担当，回答了生态文明建设中的政治要求和责任问题。
坚持山水林田湖草是一个生命共同体。环境治理是一个系统工程，要以系统工程思路抓生态建设，这指明了生态文明建设的系统思维和实践方法。
实行最严格的制度、最严密的法治。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，这回答了生态文明建设的保障机制问题。
共谋全球生态文明建设之路。这体现了宽广的全球视野和统筹国际国内两个大局的战略抉择，回答了生态文明建设的命运共同体和国际话语权问题。
2 生态文明建设重大实践取得显著成就
在习近平总书记生态文明建设重要战略思想指引下，各地区、各部门认真落实党中央、国务院决策部署，从生态文明建设要解决的关键问题出发，勇于实践，敢于创新，生态文明建设重大实践硕果累累。
一是绿色发展成效显著。党的十八大以来，主体功能区制度逐步落实，国土空间布局得到优化，12个省份初步划定生态保护红线。严格建设项目环评准入，国家和省级环保部门对1700多个“两高一资”、低水平重复建设、产能过剩等项目不予审批。大力推动供给侧结构性改革，加大化解钢铁、煤炭等过剩产能和淘汰落后产能，2016年全国退出钢铁产能超过6500万吨，煤炭产能超过2.9亿吨。健全国家环境保护标准体系，发布439项国家环保标准，对重点地区重点行业执行更加严格的污染物特别排放限值。单位产品主要污染物排放强度不断降低，资源能源效率不断提升。“十二五”期间全国单位GDP能耗下降18.2%，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量分别减少12.9%、18%、13%、18.6%。能源消费结构发生积极变化，煤炭消费比重由2012年的67.4%下降到2016年的62.0%，非化石能源消费比重由2012年的9.1%上升到2016年的13.3%。
二是环境质量明显改善。深入实施《大气污染防治行动计划》。2016年，338个地级以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降15.5%，京津冀、长三角、珠三角细颗粒物（PM2.5）年均浓度与2013年相比分别下降33.0%、31.3%、31.9%。酸雨区占国土面积比例由历史高峰值的30%左右降至7.2%。全面推动落实《水污染防治行动计划》。全国地表水国控监测断面Ⅰ~Ⅲ类水体比例增加到67.8%，劣V类水体比例下降到8.6%，大江大河干流水质整体稳步改善。10.8万个村庄开展农村环境综合整治，生活污水、垃圾和畜禽养殖污染得到有效治理。开展长江经济带饮用水水源地环境执法专项行动，推动11省（市）126个地级以上城市完成全部319个集中式饮用水水源保护区划定。组织实施《土壤污染防治行动计划》。启动6个土壤污染综合防治先行区建设，以及两批土壤污染治理与修复试点项目。修订发布《国家危险废物名录》，建立危险废物豁免管理制度。开展打击涉危险废物环境违法犯罪行为专项行动，检查单位4.6万余家，立案查处1539件。
三是生态系统得到休养生息。全国森林覆盖率由21世纪初的16.6%提高到22%左右。建立各级森林公园、湿地公园、沙漠公园4300多个。全国受保护的湿地面积增加525.94万公顷，自然湿地保护率提高到46.8%。沙化土地治理10万平方公里、水土流失治理26.6万平方公里。全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2750个，总面积147.33万平方公里，约占陆地总面积的14.88%，高于12.7%的世界平均水平，超过90%的陆地自然生态系统类型、89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护。
四是生态文明制度“四梁八柱”基本形成。中共中央、国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，共同形成了今后相当一段时期中央关于生态文明建设的长远部署和制度构架。中央全面深化改革领导小组审议通过40多项生态文明领域的重大改革方案，构建了生态文明建设和体制改革“四梁八柱”，解决了生态文明建设的总体布局、战略目标、基本任务、优先领域、制度保障等重大顶层设计问题。
五是生态环保制度改革日益深化。开展了四批中央环境保护督察，实现31省（区、市）全覆盖，问责1万余人，有力落实了环境保护“党政同责”“一岗双责”，推动解决了一大批突出环境问题。河北、重庆率先启动改革实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。完成国控空气质量监测站监测事权上收任务，建成国家地表水监测网，逐步实现“国家网络、国家建设、国家监测、国家考核”。《生态文明建设目标评价考核办法》等文件出台，有关部门联合印发《绿色发展指标体系》、《生态文明建设考核目标体系》，推进自然资源资产负债表编制和离任审计试点，推动落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，形成职责明确、追责严格的责任制度链条。完成火电、造纸行业5000多家企业排污许可证核发。环境保护税法制定出台。发布《企业环境信用评价办法（试行）》。开展生态环境损害赔偿制度改革试点。
六是环境法治建设成效明显。环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法等重要法律修订出台。核安全法、土壤污染防治法草案已进入全国人大常委会审议程序。2015年以来，持续开展环境保护法实施年活动。依法落实地方政府环保责任。环境保护部对环境质量恶化趋势明显的20多个市政府主要负责同志公开约谈；各省级环保部门对64个市县政府公开约谈，对25个市县实施区域环评限批。加大环境执法力度，查封扣押、停产限产、按日连续处罚成为遏制环境违法行为的重要手段和有力武器。环境司法保障得到加强，行政执法与刑事司法衔接更加顺畅。2016年全国移送行政拘留和涉嫌环境污染犯罪案件同比增长37%。
七是全民行动更加自觉。依托环境日、世界地球日等纪念活动，加强生态环境保护宣传。开展主题宣传活动，组织中国生态文明奖等表彰与评选，增强全社会绿色环保意识，引导和激励更多单位和个人主动参与绿色实践。出台《环境保护公众参与办法》，拓宽群众参与渠道和参与范围。开通“12369”环保微信举报平台，累计受理群众举报12.1万余件。
八是生态文明国际影响不断扩大。我国率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，向联合国交存《巴黎协定》批准文书，积极履行《生物多样性公约》和《蒙特利尔议定书》等国际环境公约。我国正在采取更加有力的行动推动二氧化碳减排，一些城市已承诺在2020年左右达到碳排放峰值。我国消耗臭氧层物质的淘汰量占发展中国家总量的50%以上，成为对全球臭氧层保护贡献最大的国家。2016年，在第二届联合国环境大会上环境规划署发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，全面介绍我国生态文明建设的行动与成效。
3 生态文明建设重大实践的成功经验与深刻启示
推进社会主义生态文明建设不断攀登新高峰、不断取得新成就、不断迈向新阶段，需要保持战略定力，必须做到“八个坚持”。
第一，坚持以“党政同责”“一岗双责”落实生态环保责任。“党政同责”强调地方党委和政府对生态文明建设和生态环境保护共同担责，落实党委和政府两个主体的共同责任，地方党委领导也是追责对象。同时，追责与党政领导考核评价、干部选拔任用晋升等制度联动，把追责落实到问责上，与党政领导干部升迁绝对挂钩。“一岗双责”强调党政机关、企事业单位及其领导和工作人员除了履行自己的业务职责外，还要承担本领域有关的生态文明建设和生态环境保护管理或者监管职责，通过明确生态环境保护责任清单，实现管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保、管建设必须管环保，形成全方位、全地域、全过程齐抓共管的生态文明建设大格局。
第二，坚持以生态红线管控引领绿色发展。通过划定并严守生态保护红线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，保障国家生态环境和能源资源安全，倒逼发展质量和效益提升。生态保护红线强调实现一条红线管控生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域等重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，维护国家生态安全。环境质量底线的核心是坚持环境质量无劣质、反降级、保安全基本要求，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线。资源利用上线要求合理设定全国及各地区资源消耗“天花板”，对能源、水、土地等战略性资源消耗总量实施管控，强化资源消耗总量管控与消耗强度管理的协同。
第三，坚持以协调统筹的生态环保体制支撑环境治理体系现代化。生态环境的治理保护是一项系统工程，“头痛医头、脚痛医脚”很难取得良好的效果，反而容易顾此失彼，最终造成系统性破坏。这就要求建立健全职能科学、权责统一、结构优化、运行顺畅、权威高效的生态环境保护管理体制和组织体系，统筹自然资源监管、生态保护、污染防治等职责，统筹陆海空生态环境建设，统筹城乡生态环境保护，同时明确各地各部门的生态环保责任清单，建立健全职责明晰、分工合理的责任体系，进行综合管理、统筹监管和行政执法。
第四，坚持以行政、民事与刑事司法联动实施有效环境监管。通过行政、民事和刑事司法手段的无缝衔接和高效联动可以形成监管合力，从根本上改变以往环境执法中企业“违法成本低、守法成本高”的状况。对于企业环境违规违法行为，在环境行政执法基础上，通过生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。对于涉及环境污染犯罪的，以刑事手段追究环境犯罪企业和法人的责任，对环境违法犯罪形成高压震慑，可以有效地推动解决各类突出环境问题，最终促使企业守法成为常态。
第五，坚持以联防联控促进区域和流域生态环境治理。区域大气污染联防联控就是通过建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的工作机制来优化区域经济布局，统筹交通管理，发展清洁能源等，推动落实区域大气污染治理控制目标和任务。流域水污染防治联防联控就是流域上下游地方政府按照流域生态环境保护要求，通过建立联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施，打破行政区界限，形成治水合力，预防和解决流域突出水环境问题。
第六，坚持以典型示范推广生态文明建设最佳实践。政府通过带头采购节能环保产品、推行绿色办公、建设绿色机关、评选表彰生态文明建设先进组织和个人等树立全社会标杆，营造崇尚生态环保的社会风尚，引领全社会形成社会主义生态文明主流价值观。推行企业环保领跑者制度，组织实施产品环保领跑者制度。国家制定环保领跑者标准和统一标识，发布环保领跑者产品名单，给予名誉奖励和政策激励，鼓励企业大声喊出“我是环境守法者”、“我是环保领跑者”。总结推广以绿色生产、绿色采购和绿色消费为重点的生态设计和绿色供应链环境管理典型示范。通过生态文明建设示范区创建，总结各地最佳实践，形成可复制、可推广的生态文明建设典型模式。
第七，坚持以多元共治推动全社会共同行动。除了强化地方党委、政府及其有关部门的环保责任、严格落实企业依法治理污染的主体责任，并督促其自觉履行更多环境责任以外，还需要社会公众的有序有效参与。通过环境信息公开、环保宣传教育等鼓励公众积极参与环保决策和社区环境事务，推动生活方式绿色化，把生态环境意识转化为自觉行动，化环境“邻避”为环境“邻利”，让每个人都成为生态文明建设的参与者、贡献者和受益者，实现生态文明建设的共治和共享。
第八，坚持统筹国内国际两个大局推动生态文明走向世界。在当前我国“走出去”战略的大背景下，一方面，要继续充分借鉴国际经验，为加快生态文明建设提供支持；另一方面，要承担与自身能力相匹配的国际环境责任，在加快解决国内突出资源环境问题的同时，通过绿色“一带一路”建设、联合国环境保护南南合作平台、国际环境公约履约等向国际社会特别是发展中国家传播、推广和共享生态文明建设的理念、经验和最佳实践，推动生态文明走向世界，展现作为负责任大国的担当和形象，为全球可持续发展提供中国理念、中国道路、中国方案和中国贡献。
作者单位：俞海、王勇，环境保护部环境与经济政策研究中心；韩孝成，环境保护部
来源：中国环境报
