国务院办公厅近日印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（简称《意见》）。

    《意见》提出，着力落实森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿任务。到2020年，实现上述重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。

    《意见》明确，将推进建立稳定投入机制、完善重点生态区域补偿机制、推进横向生态保护补偿、结合生态保护补偿推进精准脱贫等七个方面的体制机制创新。

    既是突破，也是过渡

    “我国目前严峻的生态环境形势的主要原因之一，就是在生态环境服务供给者与受益者之间缺乏一种公平有效的利益均衡机制。”在环境保护部环境规划院环境政策部副主任董战峰看来，《意见》的出台代表着生态文明制度建设扎扎实实向前迈出了一大步。

    “《意见》使生态保护补偿机制走向规范化、制度化，促进补偿机制更大范围覆盖。不仅为下一步国家和地方深化生态补偿机制建设探索提供了指南和纲领，也为下一步尽快开展《生态补偿条例（草案）》（以下简称《条例》）制定，以及为可能在‘十三五’或‘十四五’出台综合性的生态补偿法律打下了一个重要基础。”

    事实上，“生态保护补偿机制”并非首次提出。近10年来党中央、国务院有关生态环保工作的一些主要政策文件中都对建立和完善生态补偿机制有论述、有任务、有要求；在国家层面也有不少有关法律法规、部门规章和规范性政策文件纳入了生态补偿条款。

    但正如《意见》中提到的，总体来看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善；再加上缺乏系统设计，基本是部门各自推进，缺乏宏观上的战略性指导，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

    在各方呼吁和重视下，出台《意见》就成为迫切的需要。

    据董战峰回忆，2010年，国务院就将生态环境补偿列入了立法计划，当时还成立了国家发改委牵头的工作启动暨起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会。工作组先后赴江西、黑龙江、内蒙古、广东、福建等地开展了相关调研，并起草了《生态补偿条例（草案）》。

    “但由于生态补偿机制建设涉及领域宽、要素多、范围广、调整利益关系复杂，在《条例》的制定中争议较大，致使《条例》一直未能出台。”董战峰介绍说，在此背景下，“我们当时建议可以在《条例》出台前考虑先行出台《意见》，为地方试点和实践工作提供指引；再通过一段时间对试点的跟踪评估、经验总结和深化探索，提高《条例》的科学性和可操作性。”

    直面“硬骨头”

    纵观《意见》内容，水电水利规划设计总院副院长龚和平指出，“政策亮点在于实现‘谁受益、谁补偿’原则的依托不再是政策的呼吁，而是有了实实在在的抓手，明确了责任主体、目标任务以及补偿办法等。

    以长期困扰生态补偿实践推进的投入方式为例，“目前多元化补偿方式尚未形成，基金来源单一，从受益部门、企业和单位，乃至跨地区、跨省份得到的补偿较少。此次《意见》尝试‘啃硬骨头’，是难能可贵的。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠表示。

    他认为，《意见》明确提出要推进横向生态补偿就是“啃硬骨头”的具体体现之一。

    据记者了解，从补偿关系看，生态补偿大致可分为纵向补偿和横向补偿，前者强调中央政府的职责，后者强调谁受益谁补偿。在现实操作层面，前者更容易，后者更难。

    例如，对于利益关系非常明晰的流域上下游，以及生态服务供给区和受益区之间，其实有必要实施横向生态补偿机制。但之前由于我国生态补偿机制并不完善，很多可以采取横向补偿的地方却仍是实行由中央投入为主的、自上而下的纵向补偿模式。

    针对该问题，《意见》明确，研究制定以地方补偿为主，中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励在典型流域开展横向生态保护补偿试点。

    财政部副部长刘昆透露，根据《意见》，未来中央财政将把相关资金更多地向横向生态补偿这个平台倾斜,以发挥资金合力。并要求地方财政部门拓宽资金来源渠道,加大资金整合统筹力度,创新方式,更好地支持流域治理。

    关键还在落实

    在为《意见》出台欣喜的同时，专家们也指出，“生态保护补偿，说易行难。确保《意见》真正落地并产生实效，还需要进一步的推进与完善。“

    谷树忠认为，生态补偿制度的完善需要建立在科学的监测和评估体系之上。“这就要求加强生态系统服务价值评估理论和方法的研究，尽快出台生态价值评估规范化。此外，要明确生态系统、生态空间的产权主体。”

    董战峰表示，虽然《意见》为我国下一步开展生态补偿试点与实践探索提供了一个基本思路和行动指引，提出了到2020年的目标，但仍需进一步细化。

    例如，他认为应加快制定战略路线图，明确未来10年~15年的战略实施路径，特别是2020年前的阶段安排，包括在不同时间节点的重点任务、主要目标任务完成进度等；还应针对生态补偿的关键管理技术难点问题，包括补偿标准、跨界补偿机制、市场化补偿模式等在典型地区开展试点示范，及时总结试点经验。

    董战峰提醒，“生态补偿主要目的不是解决社会公平和贫富差距问题，不能解决收入分配的问题。”他建议，要提高有效的监测监督能力，确保正确评估补偿对象的生态保护成效；做好补偿资金使用的监管，确保资金使用符合要求，专项应用于生态保护领域。

                                                                                                来源：新华网