一、规划环评名称
济南市“十二五”时期土地资源保护与开发利用规划环境影响报告书
二、规划概要
规划目标：坚持生态优先、严格保护、城乡统筹、节约集约；确保生态用地保护积极有效，生态屏障功能充分发挥；努力实现耕地占补平衡，耕地质量全面提升；城乡建设用地布局合理，节约集约用地水平明显提高的土地利用目标，坚持资源节约与环境保护相结合，提高土地产出率，实现土地高效利用。
（1）耕地保有量和基本农田保护目标。实行最严格的耕地保护制度，切实保护耕地特别是基本农田。到规划年，全市耕地保有量保持在365845公顷，基本农田保护面积保持在320018公顷以上。
（2）建设用地总规模目标。严格控制建设用地总规模，合理确定城乡建设用地结构和布局，引导农村居民点向城镇和中心村集中，控制和引导城镇工矿用地向园区和城镇集中。到规划年，全市建设用地总规模控制在150996公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在124129公顷以内，城镇工矿用地规模控制在59993公顷以内，交通水利及其他用地规模控制为26867公顷。
（3）新增建设用地规模目标。控制新增建设用地规模，统筹存量与增量建设用地，强化对非农建设占用耕地的控制和引导，严格执行土地利用计划。到规划年，全市新增建设用地总量控制在14502.5公顷以内，其中新增建设用地占用农用地规模控制在11157.5公顷以内，新增建设占用耕地规模控制在9504.5公顷以内。
（4）土地整治目标。积极稳妥地开展田、水、路、林、村、房综合整治和工矿废弃地复垦，促进耕地后备资源适度开发，在改善生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，确保耕地占补平衡。到规划年，土地整理复垦开发补充耕地规模分别不少于9504.5公顷，其中废弃工矿用地复垦补充耕地575公顷，农用地整理补充耕地4455公顷，农村居民点整理补充耕地1702公顷，其他土地开发补充耕地2773公顷。规划期内，年均新增耕地950公顷左右。
（5）土地集约利用目标。立足全市经济社会发展条件与目标，充分利用闲置和低效建设用地，节约集约用地，提高土地利用效率，有效保障科学发展的用地需求。到规划年，全市人均城镇工矿用地控制在143平方米以内；农村居民点人均用地面积逐步控制在150平方米以内。通过迁村并点，提高城镇化率，减少“两栖人口”占地等，使全市农村居民点用地面积明显减少。
（6）土地生态建设环境保护目标。森林生态系统和湿地生态系统的保护取得明显成效，水土流失区域得到基本整治，农用地特别是耕地污染得到有效防治，区域生态环境得到有效改善。在南部泉水补给区和沿河划定生态控制线，进行生态清退，保护生态环境，提高土地生态环境质量。到规划年，切实加强湿地保护，生态用地面积不小于50万公顷，生态用地占土地总面积的60%以上。全市林木覆盖率达到并稳定在36%以上，矿山土地复垦率达到100%。
土地利用结构调整：为保障规划目标的实现，根据土地利用现状和经济社会发展需求，对总体结构做以下调整。2010年全市农用地、建设用地、其他土地现状比例分别为70.54%、23.71%、5.74%，到规划年三者比例分别调整为70.31%、18.88%、10.81%。
土地利用布局优化：依据全市自然条件、经济社会发展状况，构建“一脊两翼”的土地利用空间格局：中部城镇建设区为济南发展的“一脊”，是城镇建设发展的主体；北部农业发展区和南部生态保护区是粮食生产和生态涵养的重要功能区，形成“两翼”。在充分考虑土地适宜性和生态保护要求的基础上，对各类用地布局进一步优化。
1、国土生态屏障用地
维护“山、泉、湖、河、路、城”的自然空间格局，布设沿黄河、小清河，徒骇河、玉符河等河流以及沿绕城高速公路、G104、G220、G309等道路的生态网络，完善南部山区、北部农业生态区等生态区域。建设玉清湖、玫瑰湖、白云湖等湿地生态系统。提升以千佛山、西郊森林公园为主的“绿心”复合生态功能。加强对泉水的保护与开发，构筑具有泉城特色的景观风貌。
2、耕地和基本农田
在保持耕地布局基本稳定的基础上，以农用地分等定级为依据，促进耕地集中连片分布。科学调整划定基本农田，全面落实基本农田保护的各项任务，依据“一脊两翼”的空间格局，调出“一脊”建设区的部分基本农田到“两翼”的优质耕地集中区，形成以集中连片和高产稳产优质耕地为主体的基本农田格局。基本农田主要分布在三县一市以及长清区、历城区。
3、基础设施用地
以交通、水利、电力、新能源等基础设施为重点，依托城镇工矿用地的空间布局，按照便捷、安全、高效的原则安排各类基础设施用地，统筹省级以上重点基础设施项目和地方基础设施项目，保障京沪高铁济南段、南水北调工程、特高压变电站等关系经济社会长远发展的基础设施用地。线性建设项目用地以改建扩建为主，尽量减少对国土空间的分割。
4、城乡建设用地
以建设山水生态园林省会城市为目标，按照发展空间做足、产业做强、环境做优的要求，发展壮大中心城区，逐步推进主城区向东、向西发展，拓展城市构架。立足现有城镇和基础设施用地布局，构建中心城市—次中心城市—中心镇—一般镇—中心村五级城镇村用地布局体系；在充分尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，推进农村居民点整治，合理妥善迁村并点，引导农村人口向城镇和中心村集中；引导工业项目向园区集中，形成产业集中连片、工矿规模化发展的布局。
（1）中心城市：充分利用存量建设用地，配套建设市政基础设施。通过“东拓西进”空间策略，拓展东部和西部城市发展空间，形成主城区、西城区和东城区的中心城市发展格局，至规划年建设用地规模控制在410平方公里以内。
（2）次中心城市：以章丘市城区及平阴、济阳、商河三县县城为次中心城市，分担中心城市的部分功能，至规划年章丘市城区建设用地规模控制在72平方公里以内，平阴县城区建设用地规模控制在23平方公里以内，济阳县城区建设用地规模控制在31平方公里以内，商河县城区建设用地规模控制在21平方公里以内。
（3）中心镇：中心镇包括仲宫、柳埠、万德、归德、遥墙、桑梓店、文祖、普集、刁镇、东阿、孝直、孙耿、曲堤、垛石、郑路、怀仁16个建制镇驻地，共同承担次中心城市部分功能，与中心城市一起构成城镇体系的主干。至规划年建设用地规模控制在60平方公里以内。
（4）一般镇：包括市域内的其他32个乡镇，建设用地规模控制在45平方公里以内。
（5）中心村：根据居民点现状、经济发展水平，结合各地村镇规划，每个乡镇（办事处）规划5—15个中心村，各中心村人口规模原则上不得少于2000人，按人均农村居民点面积不高于150平方米控制中心村用地规模。
以现有开发区为依托，与其周边用地统筹协调，适度规划用地，调整优化工矿用地布局，改变布局分散、粗放低效的现状，整合现有独立建设用地，引导工业项目向园区集中，引导乡镇企业向工业集中区集中。鼓励利用原有工业用地发展新兴产业。
土地利用区域调控：此外，依据全市自然条件、经济社会发展情况以及适宜性评价和生态敏感性评价结果，结合山东省经济社会发展空间战略规划，将全市划分为三类综合区：北部农业发展区、南部生态保护区及中部城镇建设区和六类土地利用功能区：基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区。
规划合理性综合性分析:济南市“十二五”时期土地资源保护与开发利用规划符合《山东省土地利用总体规划（2006—2020年）》、《济南市国民经济和社会发展第十二个五年规划》及《济南市城市总体规划（2006-2020年）》，并充分考虑了济南市农业、林业、水利、交通、环保、旅游、矿产资源等行业的发展需求。总的来说，本规划方案与相关法律法规及规划基本协调一致，规划用地结构和布局充分考虑了资源承载力、区域环境适宜性，做到了因地制宜，适度开发，对区域生态环境系统格局和生态环境系统基础不会产生破坏性影响，不会产生重大生态环境问题。规划总体上与环境保护相适宜，规划实施具有良好的社会、经济、环境效益，有一定的环境可行性，方案合理。
三、十一五期间土地利用回顾及土地利用存在问题
土地利用回顾：
（1）强化了对耕地和基本农田的保护，基本实现了耕地占补平衡目标。到2010年，我市耕地保有量418675.1公顷，完成上级下达任务。在城市化快速发展的五年内，建设用地需求急剧增加，但通过复垦、整理、开发等途径基本完成耕地占补平衡，有利保障了耕地保护任务。
（2）抑制了建设用地的盲目扩张。从建设用地增加的空间布局来看，主要分布在中心城区周边，有效地改变了过去建设项目用地随意选址、分散布局的格局，对城乡居民点用地集中建设起到了较好的控制作用。
（3）保证了经济社会发展的用地需求，各类用地综合效益明显提高。农用地亿元产值对应土地面积由2006年的3931.59公顷降低到2010年的2629.92公顷，用地效益明显提高。建设用地效益提高更加明显，亿元产值对应土地面积2006年的88.74公顷降低到51.33公顷。
（4）增强了土地利用、土地管理的规划意识。各级政府在协调建设用地需求与耕地保护的矛盾中加深了对规划用地的认识，土地的规划意识增强；通过宣传教育，增强了用地者和广大群众的规划用地观念。
（1）建设用地增长速度较快，城镇用地变化率达95%，增量较大。从土地利用转移矩阵来看，建设用地的增加主要通过占耕等农用地和占未利用地等生态用地而来。随着国民经济快速发展，工业化、城市化进程加快，建设用地需求量会急剧增加，届时耕地、建设用地与生态用地的供需矛盾进一步加剧，如何缓解人类生活、生产、生态所需用地之矛盾，是“十二五”土地利用规划亟需解决的首要问题。
（2）水域湿地变化率为-7%，呈负增长。水源保护区受城市建设、旅游开发的侵占较严重，随着带来水环境污染。济南南部山区是济南泉域重要的水源补给区，近年来随着济南市城市的发展和南部山区休闲旅游的盲目开发，南部山区岩溶地下水、饮用水源保护区遭到侵占。同时，由于济南市地表水环境污染较严重，造成水资源严重短缺，制约了济南市经济社会和旅游业的发展。
（3）耕地变化率为-5%，呈负增长。从耕地转移去向上，我们能够看出，减少的耕地大多转移为建设用地，只有少部分因生态环境保护，退耕还林、还草。尤其是中部建成区周边，大量耕地转为建设用地，这对耕地保护和生态环境建设极为不利。因此，今后“十二五”土地利用规划要严控新增建设用地，保护耕地尤其是基本农田，对非占不可的要做到先补后占，且数量、质量等同。
（4）农村居民点用地规模较大，布局分散。我市农村居民点用地面积占全市总土地面积的8.97%，受地势条件和生产条件的影响，农村居民点规模小，比较分散。2010年人均农村居民点用地面积270平方米，与国家人均150平方米的标准相比，挖潜空间大。但对农村居民点的整理，涉及到农户的搬迁和村庄迁并，需要投入的巨额资金难以保障，挖潜难度大。
（5）后备资源不足，耕地占补平衡难度加大。从国家土地政策走向看，对耕地占补平衡的要求将会更加严格。我市土地后备资源数量有限，2010年未利用地面积仅为21106.98公顷，土地自然生产力较低，未来建设用地需求量又大，今后实现耕地占补平衡将面临很大压力。
（6）可持续发展观未能全面体现。“十一五”土地利用以严格控制建设用地规模和保护耕地为重点，未能体现全面的可持续发展观，对生态环境保护主要停留在环境治理和恢复的被动模式上，对于不同土地利用方式对环境的影响、不同环境敏感度分区的土地利用方式与强度等问题缺乏深入研究，在规划布局、分区管制上对生态环境的保护和治理缺少明确的控制内容和管制措施，使得部分城市生态资源受到破坏，特别是主城周边一些大型山体受到侵占，影响了合理的生态景观格局的形成，削弱了城市特色。
四、环境影响预测与评价
1、根据建设用地利用适宜性评价结果，济南市建设用地主要分布在适宜和较适宜范围内，说明建设用地的规划符合生态适宜性评价结果，反映建设用地的规划综合考虑了土地的自然、经济、生态环境，遵循了土地可持续发展规律。允许建设区主要分布在适宜性评价的适宜等，有条件建设区主要分布在适宜等和较适宜等，限制建设区主要分布在一般适宜等，禁止建设区主要分布在不适宜等，从管制分区角度反映建设用地土地利用规划布局图与建设用地适宜性评价结果比较吻合。从土地适宜性评价角度来讲，十二五土地利用中建设用地规划充分考虑济南生态环境的保护和建设，有利于土地的合理利用和优化配置，促进了土地可持续发展和区域社会经济的和谐发展。济南市重点建设项目涵盖交通、水利、能源、矿山、环保、旅游以及其他一些项目如监狱建设项目等，从空间布局来看，主要分布在市区及章丘，零星分布在其他各县市区；与适宜性评价结果叠置分析，重点项目主要分布在适宜等和较适宜等范围，符合适宜性评价结果。
2、根据耕地利用生态适宜性评价结果，耕地主要分布在最适宜和次适宜范围内，说明耕地的规划符合生态适宜性评价结果，反映耕地的规划综合考虑了土地的自然、经济、生态环境，遵循了土地可持续发展规律。济南市“十二五”土地利用规划中关于耕地的规划和补耕整治工程的设置，从空间布局来看，主要分布在平原区、黄滩区、沿河两岸；从补充质量来看，主要分布耕地适宜性较高等级范围内，遵循了土地生态适宜性评价的结果，有利于充分发挥规划的“龙头”指导作用，从而保障耕地数量、质量目标的实现。
3、生态承载力预测结果表明，到规划年济南市总生态承载力预测达到184.51万公顷，章丘市总生态承载力达到37.29万公顷，占济南市总值的21%，历城区总生态承载力达到31.46万公顷，占济南市总值的17%，依据所占比例大小，依次是济阳县、商河县、长清区、平阴县、天桥区、市中区、槐荫区、历下区，生态承载力分别为27.04、26.74、26.07、16.25、6.48、6.3、4.1、2.7万公顷，与2010年相比，各县市区承载力都有所增加。从济南市2010、2015年总承载力空间分布对比情况来看，首先五级规模明显增大，覆盖5个县市区，而2010年仅覆盖章丘市一个；其次级别提高，平阴由2010年的三级提高到四级；市中区、天桥区由2010年的二级提高到三级；槐荫区由2010年的一级提高到二级区，级别都有所提高。从济南市2010、2015年人均承载力空间分布对比情况来看，高级别对应的范围明显增加，低级别对应的范围明显减小。五级覆盖范围由2010年的2个行政区增加到5个行政区；一级对应的范围由2010年的2个减少到1个行政区，范围缩小。整体而言，规划实施后区域生态承载力有一定程度的提高。
总之，从土地利用结构调整角度分析，“十二五”土地利用规划提高生态用地比例，提供了耕地比例，降低建设用地比例，根据环境影响预测与评价结果，规划实施后区域生态承载力有了一定程度的提高，土地利用较适宜，生态环境持续得到改善和保护，有利于保障区域粮食安全。因此规划实施后，济南市土地利用结构比例更加合理。
五、环境保护对策与减缓措施
1、加大城区产业用地调整力度，促进产业用地集中发展
考虑到目前建设用地已经倒挂，目前建设用地已经严重超出规划约束水平。在土地资源匮乏的严重形势下，产业用地发展的唯一途径是盘活存量土地，调整现有产业用地，促进产用地集中发展，形成规模与集聚效应，以提高产业用地集约利用水平。城区新增产业用地严格限制占用耕地、水域等土地利用类型，地方政府采用经济、政策等手段鼓励企业开发利用盘活空闲、废弃、闲置、低效的土地等。另一方面，地方政府要加大盘活城区存量土地力度，采用“易地搬迁、政府补贴”等手段促使产业用地成片集中发展。
2、加强重大建设项目选址和科学论证，提高建设用地的集约节约利用
针对交通水利、工矿、能源、旅游等重大建设项目等的布局和规模调整，严格环境准入制度，控制污染排放总量，确保科学选址和合理用地，优先开发利用空闲、废弃、闲置、低效的土地，努力提高建设用地利用效率。尽量减少重点建设项目等新增建设用地增加对环境产生的不良影响，通过产业结构及其内部行业和产品结构的调整，以及大力发展第三产业、高新技术工业和加强生产工艺的技术改造，以便最大可能地节约能源消耗、减少污染排放，并使清洁能源和可再生能源得到广泛利用，促进循环经济的发展和生态城市的建设。
3、建立开发区土地集约利用新机制
制定产业用地节约集约利用标准，提高供地门槛，限制“投资少、占地大、产出低”的项目进入，引导供地。加快结构调整步伐，对资源消耗大、污染严重、产出低及不符合土地节约集约标准的企业，鼓励其利用现有厂区整体调整转产，原企业转产后在符合城乡规划的前提下，可转让给其他企业用于工业项目建设；对无能力转产企业及因环境保护要求整体搬迁企业可通过财政补助、奖励等措施，使其淘汰和退出。在开发区建立陈旧产业退出、高新产业引进机制。在陈旧产业退出方面，可以针对不同企业设立最低的经济发展目标，对于连续几年经济发展落后的企业，可以劝其退出园区并给予相应的经济补偿；对于有产业升级需求而又有实际困难的企业可以提供低息贷款、减免税收等经济手段；对于自主加大土地投资力度、提高土地容积率的企业，给予一定经济奖励。在高新产业引进方面，将具有优越区位条件的地块优先提供给高新企业，并在科研设备、技术人才、专利保护等软硬件方面给予最大的支持力度。
4、严格落实产业基地（工业园区）规划
产业用地发展必须严格执行城市规划及相关产业用地规划，在规划期内，对于暂未纳入开发的耕地要保持生产，对于撂荒耕地的企业要追究法律责任；对于纳入绿地的滩涂、水域、沼泽以及苇地等生态敏感度高的未利用地，原则上不予以改变土地利用类型，尽量保证其原生态效应。确实需要改变的，需做出生态环境评估，对于生态效应达不到原先标准，可以通过易地生态建设予以弥补。城区产业向郊外集中迁移后必须加强现有产业迁移后土地的复垦治理工作，做好城乡建设用地增减挂钩工作，以弥补新增建设用地指标不足。
5、利用生物和工程措施减缓规划实施对区域生态系统的影响
针对规划实施对对区域生态系统的破坏行为，结合相关生态、环境保护规划确定合理的治理与修复目标，提出一系列的生物与工程防治措施。加强生态脆弱区、环境敏感区和重要生态功能区的保护和建设，促进生态修复，建设高品质的生态系统。根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态功能空间分异规律，南部山区生态功能区主导生态功能为市域生态屏障和中心城区水源涵养地。中心城城市生态功能区主导生态功能为生活服务。山前平原农业生态功能区主导生态功能为生产服务。黄河沿岸湿地保育生态功能区主导生态功能为生态服务。北部平原农林生态功能区主导生态功能为生产服务。到2015年，全市森林覆盖率达到35%以上，城市建成区绿化覆盖率、绿地率、人均公共绿地面积分别达到40%、35%和10.2平方米以上。对自然保护区进行有效保护同时应合理开发利用资源，严禁干扰保护区核心地带，对处于敏感地带的自然保护区，对外开放时应全盘考虑，统筹规划，切实做到保护中开发，杜绝竞相开放现象，明确各环节责任和权利，对违反自然保护区相关规定的单位和个人，严惩不贷。
6、加大土地综合整治资金投入，确保土地整理社会效益、经济效益、生态效益的发挥
统筹安排耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金、土地闲置费、土地复垦费等各项资金，发挥资金合力。增加公共财政投入，同时充分发挥市场机制的调节作用，建立多元化筹资渠道和市场化运作方式，为加大土地整理力度、稳步开展土地复垦、适度开发耕地后备资源和建设高产稳产农田、提高耕地综合生产能力提供充足的资金保障。将农用地整治与基本农田综合建设、中低产田改造建设相结合，根据农业和农村经济发展的需要，以农用地分等定级为依据，对农村地区田、水、路、林、村进行整治，增加农用地面积，重点增加耕地面积；提高农用地质量，优化土地利用结构，促进土地集约利用；改善农业生产条件，保护和建设生态环境。
7、针对不同用地类型，采取切实可行的环保措施
（1）针对农用地，实行集约经营，科学用耕，提高效率。
实行耕地集约化经营，提高耕地利用率，发展高效农业，运用科学技术，合理安排生态环境建设与耕地利用。做到因地制宜，宜果则果，宜林则林，宜牧则牧，对坡度超过15度的要按时序退耕还林还草，切实在保护生态环境前提下，发挥耕地最大生产潜力。
（2）针对建设用地，严格按管制分区实施规划。
按照“逐级管理、规模统筹、空间管制”的原则，统筹管理城乡建设用地。加强对城乡建设用地的空间管制，在划定土地利用功能区的基础上，根据建设用地适宜性评价结果，并与相关规划充分协调，划定建设用地管制分区，规划实施过程中严格按照管制允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区的管制规则进行管制。
（3）针对生态用地，加强生态建设。
改善济南市生态环境，加强城市绿地和城市外围绿化建设。根据济南济南市绿地系统存在的问题，深入开展园林城市创建活动，加强公共绿地建设，逐步形成布局合理的公共绿地系统，沿道路、铁路、河流水系、高压线（含输电、输气、输油）等向城区楔形渗入绿色生态空间，以有效防止城市建设取的无序蔓延，引导城市空间的有机集中与分散，并与南部山区和北部黄河生态功能区相互衔接，创造良好的生态环境，建立起完善的生态空间体系。实施城镇绿化提升、南部山区营造林、北部平原风沙治理、水系生态绿化、湿地恢复与保护、破损山体治理、绿色通道、森林公园与自然保护区、现代林业示范园区建设、林业产业化推进十大工程，建成山、泉、湖、河、城与森林相融合的森林泉城。
8、加强相关规划衔接
本次规划充分考虑了我市农业、林业、水利、交通、环保、旅游、矿产资源等行业的发展需求。在此基础上，结合国家土地利用政策和用地标准，确定了规划期内各行业发展用地规模、空间布局安排，基本保障了重点项目的用地需求。由于本规划作为其他行业的基础，各部门行业编制的农业、林业、环保、交通、水利、能源、旅游等相关行业规划，涉及到土地利用的内容，必须与本规划相衔接，不符合本规划的内容必须及时调整。
9、建立和完善相应的法律法规，健全生态补偿机制
健全农村集体土地法律制度是处理好经济发展与耕地保护、生态环境建设的根本保障，积极开展农村集体土地产权制度研究和征地制度改革，加强用地的管理，真正做到有法可依，有法必依，违法必究。加强土地监督执法队伍建设，完善相关法律法规，加大对违法占用耕地的查处力度。按照分级负责和谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，逐步健全政府引导、市场推动、多元投入、社会参与的生态建设投入机制。设立生态补偿专项资金，加大对生态脆弱地区的转移支付力度。积极探索市场化生态补偿机制，鼓励和引导开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。
六、征求公众意见的主要事项
此次公众意见征求范围包括济南市相关政府部门、济南市民及关心济南市“十二五”时期土地资源保护与开发利用规划的人士。
征询公众意见的主要事项如下：
1、对济南市“十二五”时期土地资源保护与开发利用规划内容的意见和建议；
2、对本报告书提出的减缓措施、规划调整建议的意见和建议；
3、对本报告书相关结论的意见；
4、对总体规划的实施持何种态度；
5、其它有关意见和建议。
九、征求意见的具体形式和期限
请您在公告发布后10日内，通过电子邮件、电话、传真、信函或者面谈等方式发表关于该规划及环评工作的意见和看法。
十、规划单位及环评单位联系方式
七、规划单位与环评单位联系方式
规划单位： 济南市国土资源局
联 系 人： 段瑞兰
联系电话： 0531-66605088
地 址： 济南市龙奥大厦
邮 编： 250001
环境影响评价机构名称：山东省环境保护科学研究设计院
联 系 人： 岳兴玲
联系电话： 0531-85870068（传真053185870067）
地 址： 济南市历山路50号
邮 编： 250013
